Avanços ainda dependem de infraestrutura e mais inovação

Os instrumentos necessários para a construção de uma política industrial ativa estarão, pelo menos em parte, à disposição do próximo governo brasileiro, seja ele qual for. "Uma política de desenvolvimento produtivo não se estabelece do dia para a noite e não basta definir o escopo para que o projeto se materialize", constata Júlio Gomes de Almeida, professor de economia da Unicamp e ex-secretário de Política Econômica do Ministério da Fazenda, para quem alguns dos pré-requisitos exigidos, como as capacitações técnicas e as competências produtivas e de geração de prosperidade dos consumidores, estão dados. "O Brasil, dentro de um ambiente democrático consolidado, já pode vislumbrar possibilidades muito mais sólidas do que uma simples declaração de intenções."

No mesmo tom, especialistas como Reginaldo Arcuri, presidente da Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), concordam que o papel da democracia deve ser ressaltado porque hoje a questão central em qualquer processo de desenvolvimento econômico é a capacidade de inovação. "E para inovar é preciso que haja um ambiente de liberdade, de troca de opiniões e de confronto de posições."

Um dos instrumentos de que o país dispõe, pronto e acabado, é o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) poderoso. Na visão de Alexandre Comin, analista da gerência de estudos e políticas industriais da Confederação Nacional da Indústria (CNI), o quesito "instrumentos financeiros" foi o que mais avançou na Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP), lançada em maio de 2008. Segundo ele, isso se deve, em grande parte, ao reforço de caixa de R$ 100 bilhões com que o BNDES foi brindado pelo Tesouro em 2009, ao qual se seguiu outro de R$ 80 bilhões no fim ano. "Isso dá ao BNDES tranquilidade para poder ampliar suas linhas de crédito ao setor privado."

Outros dois instrumentos ainda estão em desenvolvimento: o da execução das obras de infraestrutura necessárias para o crescimento sustentado da economia e o do aperfeiçoamento da capacidade de inovação das empresas brasileiras. Para Gomes de Almeida, uma política industrial ousada não combina com a precária infraestrutura atual. "A torcida é para para que o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) ou o equivalente ao PAC no próximo governo seja um sucesso."

Como só torcer não basta, o economista da Unicamp lembra que é preciso avançar também nas questões regulatórias. A seu ver, o assunto é muito extenso, mas ele ilustra com um exemplo: seria preciso definir uma agenda de regulação no campo da sustentabilidade versus investimentos em infraestrutura. "Temos aí instâncias ainda conflitantes", afirma, acrescentando que o ideal seria transformar esse contencioso em algo mais amigável, via marcos regulatórios e sistemas de apreciação de contratos.

Os professores de economia ensinam que políticas industriais buscam, fundamentalmente, criar estímulos ao investimento privado, seja por via da alteração dos preços relativos, a exemplo da concessão de subsídios e isenções, seja através da redução da incerteza quanto ao retorno de tais investimentos, como é o caso da política de compras governamentais ou da programação de investimentos públicos em áreas como a infraestrutura.

Rafael Oliva, assessor econômico do presidente Luciano Coutinho, do BNDES, ressalta que para o caso brasileiro o desenho da política industrial tem que obedecer uma "geometria variável", ou seja, capaz de dialogar com a diversidade do setor produtivo. "Depois, na etapa de operacionalização, precisa ser intensiva em coordenação entre os gestores do programa e as empresas, para viabilizar ações dentro da complexidade e sofisticação da economia brasileira", diz, enfatizando que isso é crucial para fazer fluir a compreensão e a interlocução entre o setor público e os agentes privados.

O economista João Carlos Ferraz, diretor do BNDES, afirma que, por conta dessa complexidade, a nova política industrial em preparo não pode ser uma política reducionista. "O BNDES entende que a base produtiva do país não é homogênea em termos de estágio de evolução, isto é, temos empresas de um mesmo setor que apresentam configurações completamente diferentes uma das outras", observa. Ele gostaria que, do ponto de vista estrutural, essa política fosse rica e complexa o suficiente para mirar e mobilizar instrumentos que façam avançar as atividades produtivas das empresas a partir do estágio de evolução em que elas se encontrem, para poder ultrapassar depois esse estágio na direção das melhores práticas competitivas internacionais.

Sob o ângulo operacional, Ferraz afirma que uma política industrial nos dias de hoje não pode ser tocada por uma agência só. "Aqui no BNDES estão envolvidas dezenas de agências e centenas de técnicos, que remam numa direção específica", diz. Segundo ele, "temos mecanismos de gestão adequados em termos de informação e em total interação com os agentes privados."

Um programa que ilustra bem essa nova institucionalidade é o Programa de Apoio ao Desenvolvimento do Complexo Industrial da Saúde (Profarma), desenhado pelo BNDES, lançado em 2004 e ampliado em 2007. Segundo Pedro Palmeira, diretor do departamento de produtos intermediários químicos e farmacêuticos do BNDES, nesta segunda fase do Profarma, os principais objetivos são a ampliação ao apoio à inovação e acumulação de competências tecnológicas nas empresas e o fortalecimento das empresas nacionais.

Ele acredita que após as melhorias nos aspectos produtivos e a ampliação da parcela de mercado pelas empresas nacionais, é necessário dar o passo em busca de produtos mais inovadores. Esta orientação para a atuação do BNDES deve-se a alguns fatores. O primeiro é o aumento da concorrência interna no mercado de genéricos, cuja competição está baseada em preço. A intenção é reduzir as margens do segmento no médio e longo prazos. "Por isso, torna-se importante o movimento em direção à inovação, para garantir a sustentabilidade das empresas no futuro." Segundo Palmeira, para sustentar o custo das atividades associadas à inovação e desenvolvimento de novos medicamentos, é necessário um volume significativo de recursos. "Empresas com estrutura de capital mais forte são mais capazes de destinar os recursos necessários para essas atividades."

Palmeira diz também que com o crescimento do mercado farmacêutico brasileiro e a expectativa de expiração de patentes de diversos medicamentos, os laboratórios multinacionais têm demonstrado interesse nas empresas nacionais. "Fortalecer as empresas nacionais pode ampliar os investimentos em inovação e contribuir para a preservação das competências no país."

Em convergência com outros programas do governo Lula, a PDP se baseia na definição clara de objetivos, tendo estabelecido quatro desafios: ampliar a taxa de investimento para eliminar e evitar gargalos de oferta; elevar o esforço de inovação, principalmente no setor privado; preservar a robustez das contas externas; e fortalecer as micro e pequenas empresas, gerando efeitos competitivos e distributivos positivos. Para cada desafio, definiu-se uma meta para 2010. Foram organizados 32 programas de ação. Em um ano e oito meses de existência, foram implantados 34 comitês-executivos, envolvendo mais de 400 técnicos e 90 órgãos governamentais, responsáveis pelo diálogo com acima de 180 entidades representativas de 28 setores produtivos.

A PDP conta com 289 medidas implementadas, das quais 36% são de apoio à ampliação ao investimento fixo e 29% referem-se ao crescimento da participação das exportações brasileiras no comércio mundial. Dentre as 289, destacam-se medidas de financiamento (30%) e de natureza fiscal-tributária (31%). Cerca de 75% das medidas são originadas no âmbito da PDP, enquanto outras 25% estão associadas a programas com forte relação com os objetivos da PDP e das ações anticrise.

Segundo o presidente da ABDI, Reginaldo Arcuri, uma das preocupações é em parte recuperar - mas, numa fração maior, ser capaz de construir - estruturas de planejamento. "Mas não o tipo de planejamento que o Brasil teve nos anos 60 ou 70, com o Estado interferindo sobre a fatia mais significativa do PIB, porque eram então as grandes empresas públicas as que controlavam boa parte dos insumos básicos e, em alguns casos, também os serviços."

O planejamento visado é outro, que seja capaz de compartilhar as ações com os empresários. Segundo Arcuri, na medida em que se tem um processo de avanço da importância do setor privado sobre o volume do PIB e da sua participação em maior grau no processo de sofisticação da economia, é fundamental que as duas instâncias estejam trabalhando articuladamente. "Por definição, o trabalho a quatro mãos é necessário no caso da economia, porque o Estado não pode planejar sozinho uma atividade que ele não controla totalmente. Ao mesmo tempo, torna-se impossível ao conjunto dos agentes privados tomar decisões que não estejam sob o manto de estruturas regulatórias, direitos estabelecidos e a fixação de ações comuns."

O presidente da ABDI lembra que a PDP não é uma obra acabada. A seu ver, uma política industrial contemporânea tem que estar apta a responder a pelo menos um desafio central: não há coisa mais permanente, nas circunstâncias do mundo moderno, do que a mudança. "É por isso que ela tem no seu bojo iniciativas voltadas ao desenvolvimento de sistemas empresariais de maior porte, com escala e governança compatíveis com as melhores práticas internacionais."

Nesse sentido, a decisão do governo de viabilizar grandes grupos empresariais nacionais, com recursos do BNDES, para tornarem-se empresas globais, representa um esforço para superar a pouca expressão internacional do Brasil. Pelos dados da Organização Mundial do Comércio (OMC), embora em 2008 as exportações brasileiras tenham aumentado 23% em valores, superando a média mundial de crescimento de 15% e ficado acima das taxas de expansão dos Estados Unidos, da Alemanha e da China (que cresceram 17%), o país mantinha no fim desse ano a mesma parcela da fatia do comércio mundial que detinha em 2007. A taxa é inferior a de 20 anos atrás. O Brasil (22º maior exportador mundial) ainda é superado pela Malásia, Suíça e México, o país latinoamericano mais bem posicionado no ranking, na 16ª posição.

Em linha com o processo em andamento, a CNI apontou, em recente avaliação, alguns caminhos para elevar a demanda e aumentar a competitividade da indústria no novo cenário global. Além da adaptação dos instrumentos financeiros, é preciso reforçar a agenda estruturante, o regime fiscal para a competitividade e o aprimoramento do apoio à pesquisa e desenvolvimento e à inovação.

Segundo Alexandre Comin, da CNI, agenda estruturante é a criação de mecanismos para o desenvolvimento de determinadas cadeias produtivas. "Uma agenda estruturante muito clara foi a criação, em 2003, do Programa de Mobilização da Indústria Nacional de Petróleo e Gás Natural (Promimp) para o setor naval e outros segmentos fornecedores da Petrobras e da cadeia de exploração do petróleo e gás."

O Promimp envolve desde formação de mão de obra em grande escala até a criação de mecanismos específicos de compras para a Petrobras. Com linhas de crédito do BNDES e foco específico no fortalecimento de uma cadeia produtiva, o programa tem facilitado o desenvolvimento de fornecedores da indústria naval e do petróleo. "Jamais se conseguiria resultados positivos com instrumentos de caráter geral, daí ser tão importante pensar com especificidade, mirando na singularidade dos problemas de cada cadeia", diz Comin.

O banco de fomento foi uma peça a mais na política anticíclica do governo ao longo de 2009, cujo vetor mais poderoso foi utilizar os bancos oficiais federais para oferecer crédito ao setor privado, como forma de contrabalançar a retração dos bancos privados na concessão de empréstimos. O BNDES entrou com investimentos para inovação, o Banco do Brasil com financiamentos em geral e para as exportações, e a Caixa Econômica Federal com o financiamento habitacional.

Para Comin, a política anticíclica do governo deu bons resultados, o que permitiu que o Brasil saísse da crise antes dos outros países. Ele acha que a efetivação do crédito foi mais importante que a redução do IPI, mesmo no caso dos segmentos beneficiados com a medida tributária. "Temos isso bem documentado no caso dos bens de capital", diz. Ele lembra que o setor teve o IPI reduzido em junho de 2009, envolvendo 70 itens, como válvulas industriais, árvores de transmissão e aerogeradores. "Do ponto de vista de quem compra uma máquina ou equipamento, as mudanças trazidas nas condições de financiamento têm um impacto maior sobre o fluxo de caixa e sobre o custo arcado pelo comprador do que a redução do IPI, ainda que esta tenha sido significativa no setor dos bens de capital."

O terceiro caminho apontado pela CNI foi o do regime fiscal para a competitividade. Afinal, tendo em vista o oneroso sistema tributário do país, o quadro de competição em que a indústria brasileira se insere no mundo e o cenário global para o qual ela terá que se preparar, inclui obrigatoriamente a China. "Eu acho que existe um país novo que é uma grande empresa, que se chama China S.A.", diz o presidente da Escola de Marketing Industrial (EMI), José Carlos Teixeira Moreira.

Em sua visão, a China S.A. é a fábrica do mundo. "Sendo a fábrica do mundo e com as características tributárias atrofiadas e de mão de obra barata que conhecemos, é impossível competir na arte do fazer mais barato com a China", afirma. Segundo ele, a alternativa que resta para um país como o Brasil - caso não queira se eternizar como fornecedor de matéria-prima - é tornar os produtos "made in Brazil" incomparáveis na sua eficiência global frente àquilo que é ofertado no mundo.

Para Moreira, nada indica que o modelo tributário vá mudar no curto prazo. "Assim, a única forma que dispomos de alcançar ganhos no momento atual - e ao mesmo tempo sermos diferentes - é aumentar o valor percebido do que produzimos", diz. Ele dá o exemplo de uma empresa que em vez de competir com a China resolveu ter o chinês como aliado. "Essa empresa decidiu que em 2010 vai desativar 50% de sua linha de produção e trazer tudo da China - de forma fragmentada para que o chinês não possa copiar. Sua estratégia é aumentar o preço no Brasil e incrementar seu ganho, mas não por causa do custo do material e sim porque ela vai usar toda a energia anteriormente gasta para produzir, numa energia para ampliar o produto, incorporando elementos como adaptabilidade e desenhos e alternativas de aplicabilidade diferentes. A isso chamo eficiência global."